一、加快數(shù)字政府建設(shè)是數(shù)字時(shí)代的必然要求

隨著現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展及廣泛應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)，治理對(duì)象、治理場(chǎng)域、治理手段走向數(shù)字化，治理所需數(shù)據(jù)從單一、靜態(tài)走向海量、動(dòng)態(tài)，利用原有常規(guī)手段難以滿足現(xiàn)代化治理需求，推進(jìn)政府治理數(shù)字化變革、建設(shè)數(shù)字政府勢(shì)在必行。

一是數(shù)字時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)指出，要“更加重視運(yùn)用人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力和治理現(xiàn)代化水平”。習(xí)近平總書記也曾在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)代信息技術(shù)賦能國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要意義。2017年在十九屆中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理現(xiàn)代化水平”。2020年在浙江考察時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，“運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動(dòng)城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些”。充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提升治理能力，既是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。

二是治理對(duì)象全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型的必然要求。個(gè)體層面，電子證照、通信大數(shù)據(jù)、健康碼等被廣泛應(yīng)，能夠形成個(gè)人特征、行動(dòng)軌跡、健康狀態(tài)的數(shù)字畫像;企業(yè)層面，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化加速推進(jìn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱;社會(huì)層面，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)與物理現(xiàn)實(shí)社會(huì)雙向映射、動(dòng)態(tài)交互，數(shù)字孿生城市等概念相繼落地。個(gè)體、企業(yè)、社會(huì)等主體的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，倒逼政府關(guān)注數(shù)字化發(fā)展進(jìn)程，提升數(shù)字化治理能力。一方面，個(gè)體、企業(yè)和社會(huì)作為政府治理對(duì)象，存在形式及日常活動(dòng)走向線上化、數(shù)字化，要求政府更新監(jiān)管手段和治理工具，拓寬治理場(chǎng)域，提升治理效能;另一方面，多元共治的社會(huì)治理格局下，個(gè)體、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等是治理重要參與主體，亟需政府提升數(shù)字治理能力，實(shí)現(xiàn)各主體間的良性互動(dòng)和平等對(duì)話。此外，數(shù)字化企業(yè)快速崛起并參與數(shù)字政府建設(shè)，彌補(bǔ)了政府技術(shù)和人員缺失，政府運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)履行管理職能的門檻進(jìn)一步降低。

三是治理場(chǎng)景日趨復(fù)雜多樣的必然要求。一方面，受數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化影響，原有信息傳遞規(guī)則被打破，信息和數(shù)據(jù)由單中心傳播向多中心傳播轉(zhuǎn)變，極大提升了傳統(tǒng)治理場(chǎng)景的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性和不可預(yù)知性。如新媒體社交平臺(tái)使得網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)和研判的不確定性增加，網(wǎng)絡(luò)詐騙、虛假宣傳、低俗內(nèi)容傳播等門檻降低。另一方面，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，將治理邊界從傳統(tǒng)線下治理空間拓展至數(shù)字治理空間，產(chǎn)生了諸多新的數(shù)字治理議題，如數(shù)據(jù)治理、數(shù)字身份安全、數(shù)字鴻溝、算法治理等。面對(duì)治理場(chǎng)景的復(fù)雜變化，亟需通過“信息化驅(qū)動(dòng)現(xiàn)代化”，提升政府的數(shù)字化治理能力。

二、數(shù)字政府建設(shè)面臨四重矛盾

盡管我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)已形成一定規(guī)模，積累諸多成功經(jīng)驗(yàn)，且在線政務(wù)服務(wù)走前全球前列，但實(shí)際推進(jìn)過程中仍面臨多重挑戰(zhàn)和矛盾。

(一)建設(shè)供需不平衡的矛盾

疫情發(fā)生后，數(shù)字政府建設(shè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)入更多領(lǐng)導(dǎo)人視野，成為政府議程設(shè)置的重要內(nèi)容，數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程加快。但前期的數(shù)字政府建設(shè)成效如何?是否滿足了群眾需求、實(shí)現(xiàn)了治理效能提升?目前，國(guó)內(nèi)數(shù)字政府評(píng)價(jià)更多聚焦在“效”——“數(shù)字政府建的怎么樣”上，而對(duì)“能”，——“數(shù)字政府使用的怎么樣”關(guān)注不夠多。評(píng)價(jià)視角多為數(shù)字政府建設(shè)者，而不是使用者，評(píng)價(jià)結(jié)果難以反映數(shù)字政府實(shí)際效果發(fā)揮情況。

數(shù)字政府的建設(shè)者一般為地方政府及當(dāng)?shù)睾献鞯膰?guó)資企業(yè)，使用者包括其他政府部門、基層組織、企業(yè)、群眾等等。由于整體性建設(shè)要求，一般由政府主導(dǎo)建設(shè)，以自上而下的行政命令推進(jìn)數(shù)字項(xiàng)目建設(shè)，在需求論證、項(xiàng)目立項(xiàng)、功能設(shè)計(jì)、項(xiàng)目測(cè)試等階段較少納入其他相關(guān)政府部門尤其是基層組織、普通群眾的參與，導(dǎo)致建成項(xiàng)目可能“不好用、不落地”，使用者“不愿用、不會(huì)用”，加劇數(shù)字政府建設(shè)帶來的資源浪費(fèi)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

“不好用”體現(xiàn)在數(shù)字項(xiàng)目使用體驗(yàn)不佳，未達(dá)到預(yù)期效果。如各地、各部門相繼建成線上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，為政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上辦、指尖辦提供了便利條件，但也隨之出現(xiàn)了應(yīng)用不連通、系統(tǒng)不穩(wěn)定、線上辦事等待時(shí)間長(zhǎng)等新的問題，“線上政務(wù)”、“指尖政務(wù)”亟需迭代升級(jí)。

“不會(huì)用”體現(xiàn)在政府建成數(shù)字項(xiàng)目后，忽視配套使用政策的推進(jìn)，如不開展宣傳、不進(jìn)行新老系統(tǒng)切換等，使得數(shù)字項(xiàng)目成為面子工程、政績(jī)工程。如2020年國(guó)務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”通報(bào)，某縣建成“云窗辦照APP”，但由于縣市場(chǎng)監(jiān)督管局地方分局對(duì)“云窗辦照APP”業(yè)務(wù)工作疏于管理、督導(dǎo)，相關(guān)工作人員對(duì)“云窗辦照APP”不了解，群眾在APP提交營(yíng)業(yè)執(zhí)照注銷申請(qǐng)后兩個(gè)月仍無人審核，APP形同虛設(shè)。

“不落地”體現(xiàn)在數(shù)字項(xiàng)目的建設(shè)未充分結(jié)合基層治理需要，看似高大上的解決不了基層治理難題。如某省數(shù)字政府建設(shè)走在全國(guó)前列，但其下屬地市在2020年開展新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)、惠企政策落實(shí)和美麗宜居鄉(xiāng)村推進(jìn)“回頭看”工作時(shí)，各級(jí)政府仍然采用數(shù)據(jù)報(bào)表形式上報(bào)材料，一個(gè)科室有時(shí)一周內(nèi)報(bào)表達(dá)40余個(gè)，每天用于填表的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于推動(dòng)落實(shí)工作的時(shí)間，給基層工作人員造成巨大負(fù)擔(dān)。

(二)統(tǒng)一規(guī)劃和探索創(chuàng)新的矛盾

由于地域、文化的廣泛差異以及政治體制制約，中國(guó)政策創(chuàng)新一般會(huì)經(jīng)歷自上而下和自下而上、橫向擴(kuò)散和縱向擴(kuò)散互動(dòng)結(jié)合的過程，從而呈現(xiàn)政策創(chuàng)新擴(kuò)散的“三段論”[1]。第一階段，上級(jí)政府提出政策目標(biāo)，下級(jí)政府在政策導(dǎo)向下開展自主創(chuàng)新，這一時(shí)期上級(jí)政府的政策目標(biāo)還是模糊不清的，地方探索創(chuàng)新呈現(xiàn)百花齊放的特征;第二階段，上級(jí)政府根據(jù)地方政府創(chuàng)新實(shí)踐調(diào)適政策目標(biāo)內(nèi)容，已經(jīng)開展改革的地方可能改進(jìn)創(chuàng)新模式并向省內(nèi)其他地區(qū)推廣，未開展改革的地方出于晉升壓力或政績(jī)考慮，會(huì)對(duì)周邊省份成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行模仿學(xué)習(xí)，形成創(chuàng)新的橫向擴(kuò)散。第三階段，根據(jù)地方成功的創(chuàng)新實(shí)踐，上級(jí)政府形成完整的政策體系，并由點(diǎn)到面強(qiáng)制性推廣。政策創(chuàng)新擴(kuò)散的“三段論”在中國(guó)政府績(jī)效管理改革、土地制度改革等領(lǐng)域都得到了驗(yàn)證。

數(shù)字政府建設(shè)屬于政策創(chuàng)新范疇，也必然經(jīng)歷自上而下和自下而上相互交織的過程。自上而下方面，數(shù)字政府本身是一個(gè)打破碎片化的過程，強(qiáng)調(diào)整體建設(shè)和統(tǒng)一規(guī)劃。自下而上方面，數(shù)字政府的創(chuàng)新應(yīng)用需要根植于基層實(shí)踐，必然產(chǎn)生差異化的探索和創(chuàng)新。當(dāng)前，數(shù)字政府一般由省級(jí)統(tǒng)籌，自上而下強(qiáng)調(diào)較多，要求技術(shù)向上看齊、數(shù)據(jù)向上匯聚，但向下的回流機(jī)制還不健全，極大遏制了基層創(chuàng)新活力，也容易導(dǎo)致數(shù)字項(xiàng)目建設(shè)成效不佳。例如，在2020年疫情開始之初，以“智慧城市”為代表的大型數(shù)字治理項(xiàng)目普遍表現(xiàn)不佳，未能實(shí)現(xiàn)有效的“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”，而緣起于浙江省杭州市余杭區(qū)的“健康碼”，卻憑借開發(fā)迅速、投入少、見效快、快速復(fù)制、方便調(diào)整等優(yōu)勢(shì)風(fēng)靡全國(guó)。“健康碼”的原型“余杭綠碼”最初源于余杭區(qū)基層填表壓力及便利化訴求，余杭區(qū)委研究決定，委托碼全科技和阿里巴巴各自進(jìn)行獨(dú)立開發(fā)，最終碼全科技勝出，形成“余杭綠碼”原型。2020年2月7日，“余杭綠碼”上線運(yùn)行，4天后“杭州健康碼”上線，10天后“浙江省健康碼”全省覆蓋，隨后擴(kuò)散至全國(guó)各城市，在人員管控、健康通行、復(fù)工復(fù)產(chǎn)等方面得到了廣泛應(yīng)用，是“小應(yīng)用撬動(dòng)大治理問題”的典型案例。

圖1 健康碼開發(fā)時(shí)間線[2]

但是，在健康碼走向全國(guó)的過程中，也出現(xiàn)了各地健康碼不互認(rèn)的碎片化治理問題。各城市依托本地化企業(yè)自主開發(fā)健康碼用于疫情防控，健康碼的界面展示、程序入口、數(shù)據(jù)管理要求等千差萬別。即便已經(jīng)推出全國(guó)統(tǒng)一健康碼，各地在防疫實(shí)踐中仍習(xí)慣使用本地健康碼工具，給居民出行及行業(yè)監(jiān)管帶來一定困擾。因此，在開展數(shù)字政府建設(shè)過程中，如何統(tǒng)籌做好頂層規(guī)劃和基層探索創(chuàng)新，在資源集約化利用的同時(shí)最大程度釋放基層創(chuàng)新活力，是現(xiàn)階段需要重點(diǎn)考慮的問題。

(三)創(chuàng)新治理和體制機(jī)制的矛盾

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是對(duì)原有組織規(guī)則、運(yùn)行規(guī)則、信息傳遞規(guī)則的打破，從形式上看，大致可以分為三個(gè)階段：一是工具轉(zhuǎn)變階段，包括建設(shè)支撐數(shù)字政府運(yùn)行的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)提升業(yè)務(wù)辦理效率等;二是機(jī)制創(chuàng)新階段，新技術(shù)應(yīng)用推動(dòng)業(yè)務(wù)流程、治理能力改變，繼而推動(dòng)原有體制機(jī)制做出適應(yīng)性變革，如內(nèi)部各部門業(yè)務(wù)關(guān)系重塑，與外部主體協(xié)同關(guān)系轉(zhuǎn)變等;三是制度、文化、角色轉(zhuǎn)變階段，將體制機(jī)制轉(zhuǎn)型成果逐步固化為相關(guān)管理規(guī)定、文化理念，包括充實(shí)數(shù)字化人才、形成數(shù)字化思維、塑造服務(wù)型政府文化等，最終形成數(shù)字化組織形態(tài)。當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字化轉(zhuǎn)型還處在前兩個(gè)階段，部分省份已經(jīng)開展管理機(jī)制創(chuàng)新，致力于打破條塊分割和官僚體制，改革矛盾愈發(fā)凸顯，改革任務(wù)愈發(fā)急迫，所面臨的挑戰(zhàn)也越來越多。

一是傳統(tǒng)治理慣性與新興治理工具的融合挑戰(zhàn)。政府治理具有強(qiáng)大的路徑依賴和行為慣性，雖然治理工具在不斷更新，但在實(shí)際治理過程中，政府仍習(xí)慣于傳統(tǒng)治理方式，導(dǎo)致治理成本高、治理效率低。如基層治理習(xí)慣沿用人海戰(zhàn)術(shù)、表格抗疫行為、部分省份APP過載等。一方面說明技術(shù)手段無法對(duì)抗傳統(tǒng)治理慣性，以技術(shù)改進(jìn)推動(dòng)制度變革任重道遠(yuǎn)，另一方面說明政府在治理理念、技術(shù)人才方面不能適應(yīng)數(shù)字治理需要，即便引入現(xiàn)代化信息技術(shù)，由于懶政、怠政、本位主義等傳統(tǒng)問題仍一定范圍存在，政府官員數(shù)字化思維、數(shù)字技能缺乏，也無法充分發(fā)揮技術(shù)的賦能作用。

二是現(xiàn)有行政規(guī)則與信息技術(shù)的融合挑戰(zhàn)。從內(nèi)部來看，信息技術(shù)應(yīng)用將帶來信息溝通扁平化、數(shù)據(jù)資源無償共享、審批權(quán)力下放等，打破了原有的部門利益格局，導(dǎo)致部分利益受損部門不愿意參與數(shù)字化改革浪潮，甚至阻礙信息和資源自由流動(dòng)。從外部看，信息技術(shù)推動(dòng)政府更加透明開放，可能帶來外部問責(zé)壓力加大，導(dǎo)致開放意愿不足。

三是專業(yè)主義和信息技術(shù)的融合挑戰(zhàn)。政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型面向全方位、各領(lǐng)域，當(dāng)數(shù)字技術(shù)被用于專業(yè)領(lǐng)域時(shí)，亟需一批既懂專業(yè)又懂技術(shù)和管理的復(fù)合型人才領(lǐng)導(dǎo)數(shù)字化變革。西方國(guó)家一般設(shè)置首席信息官(GCIO)承擔(dān)此項(xiàng)職責(zé)，我國(guó)對(duì)相關(guān)工作的重視還不夠。機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我國(guó)尚未明確領(lǐng)導(dǎo)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的職責(zé)機(jī)構(gòu)。人才選拔方面，仍以公務(wù)員考任制、選任制為主，公務(wù)員聘任制適用范圍不廣，能力考查以“德、能、勤、績(jī)、廉”綜合能力為主，對(duì)專業(yè)能力尤其是數(shù)字化能力考察不足，難以吸引優(yōu)秀技術(shù)人才。人才培養(yǎng)上，相關(guān)部門公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部亟需提升數(shù)字化思維，加大數(shù)字技能培育。

四是新技術(shù)應(yīng)用與信息弱勢(shì)群體保護(hù)的融合挑戰(zhàn)。與企業(yè)不同，政府承載著公共服務(wù)提供的職能，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型伴隨而來的是公共服務(wù)方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，老人、小孩、文化程度較低人群有可能被排除在數(shù)字化公共服務(wù)之外，或者使用公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和便利化程度比以往降低，無疑將加大公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字鴻溝。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求公平、公正的價(jià)值導(dǎo)向，2020年下半年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難實(shí)施方案》，工信部、中國(guó)殘聯(lián)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)信息無障礙的指導(dǎo)意見》，對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域的數(shù)字鴻溝開展治理，但未來治理措施如何落地仍然考驗(yàn)管理者智慧。

(四)數(shù)字安全和數(shù)據(jù)利用的矛盾

數(shù)據(jù)是數(shù)字政府的根基和底座，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)是數(shù)字政府建設(shè)的最典型特征。一方面，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅速崛起和蓬勃發(fā)展，社會(huì)各主體對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)利用的需求越來越大。政務(wù)數(shù)據(jù)因?yàn)榫哂袡?quán)威性、專業(yè)性、全覆蓋、可追溯的特征，在推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展、賦能國(guó)家治理現(xiàn)代化、提升社會(huì)數(shù)字化服務(wù)水平方面具有重要作用。另一方面，數(shù)據(jù)安全問題日益突出，社會(huì)各主體對(duì)數(shù)據(jù)利用的安全和隱患認(rèn)識(shí)不足，公民隱私保護(hù)意識(shí)比較淡薄，如果把握不好數(shù)據(jù)利用的尺度，可能會(huì)進(jìn)一步加劇數(shù)據(jù)歧視與濫用、數(shù)據(jù)詐騙、精準(zhǔn)推廣、信息鴻溝等問題，數(shù)據(jù)觸角無法覆蓋的人群有可能被排除在數(shù)字化服務(wù)之外。此外，我國(guó)關(guān)于政務(wù)數(shù)據(jù)開放、利用的法律體系還未形成。2020年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》(草案)提出“數(shù)據(jù)安全和促進(jìn)數(shù)據(jù)開放利用并重”的原則，但具體操作規(guī)則、管理規(guī)范等還有待細(xì)化。法律制度、技術(shù)手段的不完善一定程度上阻礙了政府?dāng)?shù)據(jù)開放、利用進(jìn)程，帶來“不敢用、不會(huì)用”等問題。

“不敢用”表現(xiàn)在，政務(wù)數(shù)據(jù)包含大量的公民隱私數(shù)據(jù)，實(shí)質(zhì)上是取之于民、用之于民的公共物品。如何合理合法安全地使用相關(guān)數(shù)據(jù)，最大程度賦能社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，直接考驗(yàn)管理者智慧。從實(shí)踐來看，各地已經(jīng)出現(xiàn)過度采集利用個(gè)人數(shù)據(jù)的苗頭性問題，如杭州健康碼、蘇城文明碼，疫情期間人臉信息、個(gè)人信息被不規(guī)范采集等，引發(fā)社會(huì)對(duì)個(gè)人隱私的強(qiáng)烈擔(dān)憂。從管理趨勢(shì)看，《數(shù)據(jù)安全法》(草案)、《個(gè)人信息保護(hù)法》(草案)等陸續(xù)制訂，國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)持高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，在尚未形成明確標(biāo)準(zhǔn)的情況下，對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)的創(chuàng)新應(yīng)用容易帶來新的問題。

“不會(huì)用”表現(xiàn)在，政府對(duì)已經(jīng)開放的政務(wù)數(shù)據(jù)利用效能較低，經(jīng)濟(jì)賦能作用有待加強(qiáng)。根據(jù)復(fù)旦大學(xué)《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告(2020下半年)》，截至2020年10月，已有66%的省級(jí)行政區(qū)(不含港澳臺(tái))、73%的副省級(jí)城市、35%的地級(jí)行政區(qū)開通政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)累積達(dá)142家。其中，2017-2019年每年開放平臺(tái)數(shù)量增長(zhǎng)超過1倍。平臺(tái)有效數(shù)據(jù)集開放數(shù)量方面，2020年比2017年增長(zhǎng)超過10倍，覆蓋各省市關(guān)鍵領(lǐng)域、主要部門及疫情防控類信息。但與此形成鮮明對(duì)比的是，政務(wù)數(shù)據(jù)的利用成效仍然偏低。在復(fù)旦大學(xué)“數(shù)林指數(shù)”四個(gè)維度(準(zhǔn)備度、平臺(tái)層、數(shù)據(jù)層、利用層)中，“利用層”的評(píng)分一直居于末位。根據(jù)研究初步統(tǒng)計(jì)，在已建成的15個(gè)省級(jí)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)上，共展示有數(shù)據(jù)應(yīng)用成果213個(gè)，平均每個(gè)省份14個(gè);有效應(yīng)用成果91個(gè)，平均每省6個(gè)。成果領(lǐng)域主要集中在交通、旅游等信息查詢、公共服務(wù)方面，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)用相對(duì)較少，進(jìn)入市場(chǎng)化應(yīng)用的更少。

數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告(2020下半年)》

圖2 中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)數(shù)量

三、推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的思路與建議

從全球發(fā)展來看，人類社會(huì)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是時(shí)代潮流、大勢(shì)所趨，數(shù)字化治理將成為各國(guó)治理能力競(jìng)爭(zhēng)的核心指標(biāo)。從我國(guó)來看，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型將成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)順應(yīng)并引領(lǐng)這一潮流，加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)。

(一)堅(jiān)持以人民為中心推進(jìn)數(shù)字化治理

以人民為中心、構(gòu)建服務(wù)型政府，是數(shù)字時(shí)代推進(jìn)政府管理體制改革的重要導(dǎo)向，推進(jìn)數(shù)字政府變革目的是打造更加整合統(tǒng)一、服務(wù)高效、決策科學(xué)、治理有效的政府機(jī)構(gòu)。一是要將數(shù)字政府建設(shè)融入實(shí)現(xiàn)人民美好生活向往的過程中，以人民需不需要、滿不滿意作為建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在建設(shè)過程中，從便利群眾使用的視角搭建統(tǒng)一數(shù)字化平臺(tái)，推進(jìn)辦事流程改造，創(chuàng)新管理措施。二是將數(shù)字政府評(píng)價(jià)權(quán)力交由群眾，推動(dòng)落實(shí)政務(wù)服務(wù)“好差評(píng)”機(jī)制，有序納入群眾對(duì)其他維度建設(shè)成效的評(píng)價(jià)。三是培養(yǎng)數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)部門公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字化思維，轉(zhuǎn)變以往政府治理中心理念，提升對(duì)前沿?cái)?shù)字技術(shù)的了解水平、數(shù)字技能的操作水平。

(二)處理好統(tǒng)一建設(shè)和基層創(chuàng)新的關(guān)系

一是在政策層面，應(yīng)當(dāng)盡快制訂統(tǒng)一規(guī)范的建設(shè)指導(dǎo)文件，明確數(shù)字政府建設(shè)方向、領(lǐng)域、標(biāo)準(zhǔn)等，提升政策規(guī)劃能力，同時(shí)建立更高級(jí)別的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，破除當(dāng)前各自為政的建設(shè)局面。二是在技術(shù)層面，搭建省級(jí)層面統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中臺(tái)和技術(shù)中臺(tái)，著力提升中臺(tái)建設(shè)能力，為基層數(shù)字治理創(chuàng)新提供基礎(chǔ)性、通用性的系統(tǒng)開發(fā)類組件，降低建設(shè)成本的同時(shí)減少后期碎片化統(tǒng)籌難度。三是在應(yīng)用層面，尊重各地創(chuàng)新的實(shí)際差異，對(duì)基層創(chuàng)新性應(yīng)用保持開發(fā)和鼓勵(lì)態(tài)度，強(qiáng)化技術(shù)應(yīng)用的問題和需求導(dǎo)向，通過向基層賦權(quán)和賦能，釋放基層創(chuàng)新活力。四是政企合作方面，要破除“前沿技術(shù)”、“大企業(yè)主導(dǎo)”等招標(biāo)迷信，營(yíng)造大小企業(yè)共同發(fā)展的均衡創(chuàng)新生態(tài)。[2]小企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于理解基層管理痛點(diǎn)，能夠靈活、快速、低成本開發(fā)出落地使用的輕應(yīng)用，大企業(yè)的優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)大技術(shù)中臺(tái)能力和龐大用戶數(shù)據(jù)，能夠支持應(yīng)用快速擴(kuò)展、升級(jí)。在數(shù)字項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有序納入各企業(yè)主體參與，統(tǒng)籌發(fā)揮各類企業(yè)優(yōu)勢(shì)。

(三)緊緊抓住數(shù)據(jù)治理這一樞紐工程

一是要堅(jiān)持政務(wù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)開發(fā)利用原則，對(duì)開放和利用的政務(wù)數(shù)據(jù)建立分類分級(jí)審查制度，邀請(qǐng)第三方介入，做好安全審查和評(píng)估。在應(yīng)用場(chǎng)景上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先服務(wù)重大風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)應(yīng)急等復(fù)雜治理場(chǎng)景，保障政府核心職能履行。二是推進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)和數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，細(xì)化政務(wù)數(shù)據(jù)收集、使用、監(jiān)管等方面的規(guī)范及操作規(guī)則，借助“數(shù)據(jù)沙箱”、“身份認(rèn)證授權(quán)中心”等成熟技術(shù)，對(duì)公共數(shù)據(jù)脫敏后擴(kuò)大使用范圍，解決數(shù)據(jù)安全擔(dān)憂。三是加快構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范、互聯(lián)互通、安全可控的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，規(guī)范各地區(qū)數(shù)據(jù)開放的領(lǐng)域、主題、格式、協(xié)議等，提升數(shù)據(jù)開放質(zhì)量，便于企業(yè)和社會(huì)調(diào)取使用。四是加快跨部門、跨區(qū)域數(shù)據(jù)整合打通，擴(kuò)大數(shù)據(jù)開放數(shù)量，同時(shí)組織常態(tài)化賦能活動(dòng)，以數(shù)據(jù)流動(dòng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，打造良好數(shù)據(jù)使用生態(tài)。

(四)開展數(shù)字政府建設(shè)效能評(píng)價(jià)

受疫情催化，數(shù)字政府在社會(huì)各界關(guān)注度越來越高，地方政府對(duì)數(shù)字政府的建設(shè)需求越來越強(qiáng)烈，制訂引導(dǎo)性的建設(shè)規(guī)范迫在眉睫。開展數(shù)字政府建設(shè)效能評(píng)價(jià)，能夠?yàn)閿?shù)字政府建設(shè)提供良好規(guī)范，加速國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散，也能倒逼地方政府適應(yīng)數(shù)字時(shí)代浪潮，加快轉(zhuǎn)型步伐，提升建設(shè)效能。國(guó)內(nèi)已有多家機(jī)構(gòu)提出數(shù)字政府評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，但尚存在一定局限性。一是評(píng)價(jià)內(nèi)容側(cè)重政務(wù)服務(wù)、政務(wù)互動(dòng)的評(píng)價(jià)，對(duì)內(nèi)涵更廣泛的社會(huì)治理、市場(chǎng)監(jiān)管、城市治理等領(lǐng)域評(píng)價(jià)較少，不能完全代表當(dāng)前數(shù)字政府建設(shè)水平;二是評(píng)價(jià)維度側(cè)重已經(jīng)建成的數(shù)字項(xiàng)目情況，對(duì)項(xiàng)目應(yīng)用成效評(píng)價(jià)不足，此外缺少數(shù)字政府的技術(shù)能力、安全保障環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià);三是對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行操作化并兩化評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)較少，凸顯了評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)收集的難點(diǎn)，此外，評(píng)價(jià)一般僅開展了一年，難以對(duì)評(píng)估的科學(xué)性、穩(wěn)健性進(jìn)行檢驗(yàn)。因此，構(gòu)建科學(xué)、合理、常態(tài)化的數(shù)字政府評(píng)價(jià)體系勢(shì)在必行。

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