一、加快數字政府建設是數字時代的必然要求

隨著現代信息技術快速發展及廣泛應用，經濟社會各領域數字化轉型加速推進，治理對象、治理場域、治理手段走向數字化，治理所需數據從單一、靜態走向海量、動態，利用原有常規手段難以滿足現代化治理需求，推進政府治理數字化變革、建設數字政府勢在必行。

一是數字時代國家治理現代化的必然要求。黨的十九屆四中全會提出全面推進國家治理體系和治理能力現代化，同時指出，要“更加重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段提升治理能力和治理現代化水平”。習近平總書記也曾在多個場合強調利用現代信息技術賦能國家治理現代化的重要意義。2017年在十九屆中央政治局第二次集體學習時指出，要“運用大數據提升國家治理現代化水平”。2020年在浙江考察時再次強調，“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些”。充分運用現代信息技術手段提升治理能力，既是國家治理現代化的重要內容，也是數字時代推進國家治理現代化的關鍵驅動力。

二是治理對象全面數字化轉型的必然要求。個體層面，電子證照、通信大數據、健康碼等被廣泛應，能夠形成個人特征、行動軌跡、健康狀態的數字畫像;企業層面，數字產業化與產業數字化加速推進，數字經濟成為國民經濟的重要支柱;社會層面，網絡虛擬社會與物理現實社會雙向映射、動態交互，數字孿生城市等概念相繼落地。個體、企業、社會等主體的數字化轉型，倒逼政府關注數字化發展進程，提升數字化治理能力。一方面，個體、企業和社會作為政府治理對象，存在形式及日常活動走向線上化、數字化，要求政府更新監管手段和治理工具，拓寬治理場域，提升治理效能;另一方面，多元共治的社會治理格局下，個體、企業、社會團體等是治理重要參與主體，亟需政府提升數字治理能力，實現各主體間的良性互動和平等對話。此外，數字化企業快速崛起并參與數字政府建設，彌補了政府技術和人員缺失，政府運用現代信息技術履行管理職能的門檻進一步降低。

三是治理場景日趨復雜多樣的必然要求。一方面，受數字化、網絡化影響，原有信息傳遞規則被打破，信息和數據由單中心傳播向多中心傳播轉變，極大提升了傳統治理場景的動態性、復雜性和不可預知性。如新媒體社交平臺使得網絡輿情應對和研判的不確定性增加，網絡詐騙、虛假宣傳、低俗內容傳播等門檻降低。另一方面，數字技術的發展和應用，將治理邊界從傳統線下治理空間拓展至數字治理空間，產生了諸多新的數字治理議題，如數據治理、數字身份安全、數字鴻溝、算法治理等。面對治理場景的復雜變化，亟需通過“信息化驅動現代化”，提升政府的數字化治理能力。

二、數字政府建設面臨四重矛盾

盡管我國數字政府建設已形成一定規模，積累諸多成功經驗，且在線政務服務走前全球前列，但實際推進過程中仍面臨多重挑戰和矛盾。

(一)建設供需不平衡的矛盾

疫情發生后，數字政府建設和政府數字化轉型進入更多領導人視野，成為政府議程設置的重要內容，數字政府建設進程加快。但前期的數字政府建設成效如何?是否滿足了群眾需求、實現了治理效能提升?目前，國內數字政府評價更多聚焦在“效”——“數字政府建的怎么樣”上，而對“能”，——“數字政府使用的怎么樣”關注不夠多。評價視角多為數字政府建設者，而不是使用者，評價結果難以反映數字政府實際效果發揮情況。

數字政府的建設者一般為地方政府及當地合作的國資企業，使用者包括其他政府部門、基層組織、企業、群眾等等。由于整體性建設要求，一般由政府主導建設，以自上而下的行政命令推進數字項目建設，在需求論證、項目立項、功能設計、項目測試等階段較少納入其他相關政府部門尤其是基層組織、普通群眾的參與，導致建成項目可能“不好用、不落地”，使用者“不愿用、不會用”，加劇數字政府建設帶來的資源浪費和財政負擔。

“不好用”體現在數字項目使用體驗不佳，未達到預期效果。如各地、各部門相繼建成線上政務服務平臺，為政務服務網上辦、指尖辦提供了便利條件，但也隨之出現了應用不連通、系統不穩定、線上辦事等待時間長等新的問題，“線上政務”、“指尖政務”亟需迭代升級。

“不會用”體現在政府建成數字項目后，忽視配套使用政策的推進，如不開展宣傳、不進行新老系統切換等，使得數字項目成為面子工程、政績工程。如2020年國務院“互聯網+督查”通報，某縣建成“云窗辦照APP”，但由于縣市場監督管局地方分局對“云窗辦照APP”業務工作疏于管理、督導，相關工作人員對“云窗辦照APP”不了解，群眾在APP提交營業執照注銷申請后兩個月仍無人審核，APP形同虛設。

“不落地”體現在數字項目的建設未充分結合基層治理需要，看似高大上的解決不了基層治理難題。如某省數字政府建設走在全國前列，但其下屬地市在2020年開展新冠肺炎疫情應對、惠企政策落實和美麗宜居鄉村推進“回頭看”工作時，各級政府仍然采用數據報表形式上報材料，一個科室有時一周內報表達40余個，每天用于填表的時間遠遠高于推動落實工作的時間，給基層工作人員造成巨大負擔。

(二)統一規劃和探索創新的矛盾

由于地域、文化的廣泛差異以及政治體制制約，中國政策創新一般會經歷自上而下和自下而上、橫向擴散和縱向擴散互動結合的過程，從而呈現政策創新擴散的“三段論”[1]。第一階段，上級政府提出政策目標，下級政府在政策導向下開展自主創新，這一時期上級政府的政策目標還是模糊不清的，地方探索創新呈現百花齊放的特征;第二階段，上級政府根據地方政府創新實踐調適政策目標內容，已經開展改革的地方可能改進創新模式并向省內其他地區推廣，未開展改革的地方出于晉升壓力或政績考慮，會對周邊省份成功經驗進行模仿學習，形成創新的橫向擴散。第三階段，根據地方成功的創新實踐，上級政府形成完整的政策體系，并由點到面強制性推廣。政策創新擴散的“三段論”在中國政府績效管理改革、土地制度改革等領域都得到了驗證。

數字政府建設屬于政策創新范疇，也必然經歷自上而下和自下而上相互交織的過程。自上而下方面，數字政府本身是一個打破碎片化的過程，強調整體建設和統一規劃。自下而上方面，數字政府的創新應用需要根植于基層實踐，必然產生差異化的探索和創新。當前，數字政府一般由省級統籌，自上而下強調較多，要求技術向上看齊、數據向上匯聚，但向下的回流機制還不健全，極大遏制了基層創新活力，也容易導致數字項目建設成效不佳。例如，在2020年疫情開始之初，以“智慧城市”為代表的大型數字治理項目普遍表現不佳，未能實現有效的“平戰轉換”，而緣起于浙江省杭州市余杭區的“健康碼”，卻憑借開發迅速、投入少、見效快、快速復制、方便調整等優勢風靡全國。“健康碼”的原型“余杭綠碼”最初源于余杭區基層填表壓力及便利化訴求，余杭區委研究決定，委托碼全科技和阿里巴巴各自進行獨立開發，最終碼全科技勝出，形成“余杭綠碼”原型。2020年2月7日，“余杭綠碼”上線運行，4天后“杭州健康碼”上線，10天后“浙江省健康碼”全省覆蓋，隨后擴散至全國各城市，在人員管控、健康通行、復工復產等方面得到了廣泛應用，是“小應用撬動大治理問題”的典型案例。

圖1 健康碼開發時間線[2]

但是，在健康碼走向全國的過程中，也出現了各地健康碼不互認的碎片化治理問題。各城市依托本地化企業自主開發健康碼用于疫情防控，健康碼的界面展示、程序入口、數據管理要求等千差萬別。即便已經推出全國統一健康碼，各地在防疫實踐中仍習慣使用本地健康碼工具，給居民出行及行業監管帶來一定困擾。因此，在開展數字政府建設過程中，如何統籌做好頂層規劃和基層探索創新，在資源集約化利用的同時最大程度釋放基層創新活力，是現階段需要重點考慮的問題。

(三)創新治理和體制機制的矛盾

政府數字化轉型，本質上是對原有組織規則、運行規則、信息傳遞規則的打破，從形式上看，大致可以分為三個階段：一是工具轉變階段，包括建設支撐數字政府運行的網絡基礎設施，運用數字技術提升業務辦理效率等;二是機制創新階段，新技術應用推動業務流程、治理能力改變，繼而推動原有體制機制做出適應性變革，如內部各部門業務關系重塑，與外部主體協同關系轉變等;三是制度、文化、角色轉變階段，將體制機制轉型成果逐步固化為相關管理規定、文化理念，包括充實數字化人才、形成數字化思維、塑造服務型政府文化等，最終形成數字化組織形態。當前，我國數字化轉型還處在前兩個階段，部分省份已經開展管理機制創新，致力于打破條塊分割和官僚體制，改革矛盾愈發凸顯，改革任務愈發急迫，所面臨的挑戰也越來越多。

一是傳統治理慣性與新興治理工具的融合挑戰。政府治理具有強大的路徑依賴和行為慣性，雖然治理工具在不斷更新，但在實際治理過程中，政府仍習慣于傳統治理方式，導致治理成本高、治理效率低。如基層治理習慣沿用人海戰術、表格抗疫行為、部分省份APP過載等。一方面說明技術手段無法對抗傳統治理慣性，以技術改進推動制度變革任重道遠，另一方面說明政府在治理理念、技術人才方面不能適應數字治理需要，即便引入現代化信息技術，由于懶政、怠政、本位主義等傳統問題仍一定范圍存在，政府官員數字化思維、數字技能缺乏，也無法充分發揮技術的賦能作用。

二是現有行政規則與信息技術的融合挑戰。從內部來看，信息技術應用將帶來信息溝通扁平化、數據資源無償共享、審批權力下放等，打破了原有的部門利益格局，導致部分利益受損部門不愿意參與數字化改革浪潮，甚至阻礙信息和資源自由流動。從外部看，信息技術推動政府更加透明開放，可能帶來外部問責壓力加大，導致開放意愿不足。

三是專業主義和信息技術的融合挑戰。政府數字化轉型面向全方位、各領域，當數字技術被用于專業領域時，亟需一批既懂專業又懂技術和管理的復合型人才領導數字化變革。西方國家一般設置首席信息官(GCIO)承擔此項職責，我國對相關工作的重視還不夠。機構設置方面，我國尚未明確領導政府數字化轉型的職責機構。人才選拔方面，仍以公務員考任制、選任制為主，公務員聘任制適用范圍不廣，能力考查以“德、能、勤、績、廉”綜合能力為主，對專業能力尤其是數字化能力考察不足，難以吸引優秀技術人才。人才培養上，相關部門公務員尤其是領導干部亟需提升數字化思維，加大數字技能培育。

四是新技術應用與信息弱勢群體保護的融合挑戰。與企業不同，政府承載著公共服務提供的職能，政府數字化轉型伴隨而來的是公共服務方式的數字化轉型，老人、小孩、文化程度較低人群有可能被排除在數字化公共服務之外，或者使用公共服務的機會和便利化程度比以往降低，無疑將加大公共服務領域的數字鴻溝。數字政府建設應當追求公平、公正的價值導向，2020年下半年國務院辦公廳印發《關于切實解決老年人運用智能技術困難實施方案》，工信部、中國殘聯聯合印發《關于推進信息無障礙的指導意見》，對公共服務領域的數字鴻溝開展治理，但未來治理措施如何落地仍然考驗管理者智慧。

(四)數字安全和數據利用的矛盾

數據是數字政府的根基和底座，數據驅動是數字政府建設的最典型特征。一方面，隨著數字經濟的迅速崛起和蓬勃發展，社會各主體對政務數據利用的需求越來越大。政務數據因為具有權威性、專業性、全覆蓋、可追溯的特征，在推動數字產業發展、賦能國家治理現代化、提升社會數字化服務水平方面具有重要作用。另一方面，數據安全問題日益突出，社會各主體對數據利用的安全和隱患認識不足，公民隱私保護意識比較淡薄，如果把握不好數據利用的尺度，可能會進一步加劇數據歧視與濫用、數據詐騙、精準推廣、信息鴻溝等問題，數據觸角無法覆蓋的人群有可能被排除在數字化服務之外。此外，我國關于政務數據開放、利用的法律體系還未形成。2020年出臺的《中華人民共和國數據安全法》(草案)提出“數據安全和促進數據開放利用并重”的原則，但具體操作規則、管理規范等還有待細化。法律制度、技術手段的不完善一定程度上阻礙了政府數據開放、利用進程，帶來“不敢用、不會用”等問題。

“不敢用”表現在，政務數據包含大量的公民隱私數據，實質上是取之于民、用之于民的公共物品。如何合理合法安全地使用相關數據，最大程度賦能社會經濟發展，直接考驗管理者智慧。從實踐來看，各地已經出現過度采集利用個人數據的苗頭性問題，如杭州健康碼、蘇城文明碼，疫情期間人臉信息、個人信息被不規范采集等，引發社會對個人隱私的強烈擔憂。從管理趨勢看，《數據安全法》(草案)、《個人信息保護法》(草案)等陸續制訂，國家對數據安全和個人隱私保護持高標準嚴要求，在尚未形成明確標準的情況下，對政務數據的創新應用容易帶來新的問題。

“不會用”表現在，政府對已經開放的政務數據利用效能較低，經濟賦能作用有待加強。根據復旦大學《中國地方政府數據開放報告(2020下半年)》，截至2020年10月，已有66%的省級行政區(不含港澳臺)、73%的副省級城市、35%的地級行政區開通政務數據開放平臺，政府數據開放平臺累積達142家。其中，2017-2019年每年開放平臺數量增長超過1倍。平臺有效數據集開放數量方面，2020年比2017年增長超過10倍，覆蓋各省市關鍵領域、主要部門及疫情防控類信息。但與此形成鮮明對比的是，政務數據的利用成效仍然偏低。在復旦大學“數林指數”四個維度(準備度、平臺層、數據層、利用層)中，“利用層”的評分一直居于末位。根據研究初步統計，在已建成的15個省級數據開放平臺上，共展示有數據應用成果213個，平均每個省份14個;有效應用成果91個，平均每省6個。成果領域主要集中在交通、旅游等信息查詢、公共服務方面，經濟領域應用相對較少，進入市場化應用的更少。

數據來源：《中國地方政府數據開放報告(2020下半年)》

圖2 中國地方政府數據開放平臺數量

三、推進數字政府建設的思路與建議

從全球發展來看，人類社會的數字化轉型是時代潮流、大勢所趨，數字化治理將成為各國治理能力競爭的核心指標。從我國來看，政府的數字化轉型將成為整個經濟社會數字化轉型的關鍵。政府應當順應并引領這一潮流，加快推進數字政府建設。

(一)堅持以人民為中心推進數字化治理

以人民為中心、構建服務型政府，是數字時代推進政府管理體制改革的重要導向，推進數字政府變革目的是打造更加整合統一、服務高效、決策科學、治理有效的政府機構。一是要將數字政府建設融入實現人民美好生活向往的過程中，以人民需不需要、滿不滿意作為建設的出發點和落腳點。在建設過程中，從便利群眾使用的視角搭建統一數字化平臺，推進辦事流程改造，創新管理措施。二是將數字政府評價權力交由群眾，推動落實政務服務“好差評”機制，有序納入群眾對其他維度建設成效的評價。三是培養數字政府建設相關部門公務員尤其是領導干部的數字化思維，轉變以往政府治理中心理念，提升對前沿數字技術的了解水平、數字技能的操作水平。

(二)處理好統一建設和基層創新的關系

一是在政策層面，應當盡快制訂統一規范的建設指導文件，明確數字政府建設方向、領域、標準等，提升政策規劃能力，同時建立更高級別的組織協調機構，破除當前各自為政的建設局面。二是在技術層面，搭建省級層面統一的數據中臺和技術中臺，著力提升中臺建設能力，為基層數字治理創新提供基礎性、通用性的系統開發類組件，降低建設成本的同時減少后期碎片化統籌難度。三是在應用層面，尊重各地創新的實際差異，對基層創新性應用保持開發和鼓勵態度，強化技術應用的問題和需求導向，通過向基層賦權和賦能，釋放基層創新活力。四是政企合作方面，要破除“前沿技術”、“大企業主導”等招標迷信，營造大小企業共同發展的均衡創新生態。[2]小企業的優勢在于理解基層管理痛點，能夠靈活、快速、低成本開發出落地使用的輕應用，大企業的優勢在于強大技術中臺能力和龐大用戶數據，能夠支持應用快速擴展、升級。在數字項目建設時，應當有序納入各企業主體參與，統籌發揮各類企業優勢。

(三)緊緊抓住數據治理這一樞紐工程

一是要堅持政務數據分類分級開發利用原則，對開放和利用的政務數據建立分類分級審查制度，邀請第三方介入，做好安全審查和評估。在應用場景上，應當優先服務重大風險、突發應急等復雜治理場景，保障政府核心職能履行。二是推進數據開發利用技術和數據安全標準體系建設，細化政務數據收集、使用、監管等方面的規范及操作規則，借助“數據沙箱”、“身份認證授權中心”等成熟技術，對公共數據脫敏后擴大使用范圍，解決數據安全擔憂。三是加快構建統一規范、互聯互通、安全可控的政務數據開放平臺，規范各地區數據開放的領域、主題、格式、協議等，提升數據開放質量，便于企業和社會調取使用。四是加快跨部門、跨區域數據整合打通，擴大數據開放數量，同時組織常態化賦能活動，以數據流動推動產業創新，打造良好數據使用生態。

(四)開展數字政府建設效能評價

受疫情催化，數字政府在社會各界關注度越來越高，地方政府對數字政府的建設需求越來越強烈，制訂引導性的建設規范迫在眉睫。開展數字政府建設效能評價，能夠為數字政府建設提供良好規范，加速國內外成功經驗擴散，也能倒逼地方政府適應數字時代浪潮，加快轉型步伐，提升建設效能。國內已有多家機構提出數字政府評價指標體系，但尚存在一定局限性。一是評價內容側重政務服務、政務互動的評價，對內涵更廣泛的社會治理、市場監管、城市治理等領域評價較少，不能完全代表當前數字政府建設水平;二是評價維度側重已經建成的數字項目情況，對項目應用成效評價不足，此外缺少數字政府的技術能力、安全保障環節的評價;三是對評價指標進行操作化并兩化評價的機構較少，凸顯了評價數據收集的難點，此外，評價一般僅開展了一年，難以對評估的科學性、穩健性進行檢驗。因此，構建科學、合理、常態化的數字政府評價體系勢在必行。

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